Função social da propriedade

A função social da propriedade é um conceito jurídico aberto (ou indeterminado)[1], o qual positiva o interesse supra individual na propriedade privada, sem que esta perca seu caráter individual de liberdade, mas relativizando-a em busca da igualdade social, como princípio estruturante de nossa ordem jurídica[2].

Ligado essencialmente a um dever de boa administração, de boa gestão, em vista do bem pessoal e do bem comum, a propriedade apresenta-se, nos dias atuais, impregnada de acentuado caráter social, afastando-se cada vez mais da concepção individualista do Código Civil de 1916, para assumir a forma de verdadeiro encargo social, aplicada ao bem-estar da coletividade[3].

Terrenos ou edificações ociosos em área urbana não atendem à sua função social. A partir do momento, no entanto, em que é dada finalidade àquele imóvel, seja ele usado para moradia ou para fins comerciais, diz-se que ele atende a uma função social.

A função social compõe a propriedade. A propriedade é, ao menos nesse sentido, função social, como todo instituto é o complexo que resulta de sua estrutura e de sua função. Portanto, a garantia da propriedade não tem incidência nos casos em que a propriedade não atende a sua função social, não se conforme aos interesses sociais relevantes cujo atendimento representa o próprio título de atribuição de poderes ao titular do domínio[4].

Evolução histórica

Nos primórdios do direito romano, estranhos não poderiam penetrar na propriedade sem ofender as entidades protetoras do lar. A propriedade era absoluta, sujeita apenas ao poder ilimitado do proprietário. Sendo proprietário de algo, tudo poderia ser feito, de qualquer forma, sem que terceiros (inclusive o Estado) interviessem.

Tamanha liberdade, no entanto, começa a ser questionada diante dos abusos de poder e violência em prol da proteção ilimitada do direito à propriedade privada. Com o surgimento do Estado intervencionista em substituição ao Estado liberal da revolução francesa, foram dados limites até mesmo à propriedade[5].

A primeira noção de função social da propriedade foi concebida no início do século XX, por León Duguit. O consagrado publicita francês foi quem, melhor que qualquer outro, despertou a atenção dos juristas para as transformações que se vinham processando, desde algum tempo, e em ritmo acelerado, na esfera do direito de propriedade, conferindo a este instituto uma noção jurídica nova[6]. Em oposição às doutrinas individualistas sustentadas até então, o autor defendeu que a propriedade é uma instituição jurídica que, como qualquer outra, formou-se para responder a uma necessidade econômica e, neste ensejo, evoluiu de acordo com tais necessidades [7].

Manoel Gonçalves Ferreira Filho discorre que para o desenvolvimento da ideia de função social da propriedade concorrem dois fatos. Por um lado, a contribuição da doutrina clássica do direito natural, devida a São Tomás de Aquino e de alguma forma trazida até hoje pela tradição da Igreja, e de outro lado a contribuição dos positivistas, já no fim do século XIX, também afirmando a propriedade como dotada de eminente função social. E é justamente neste contexto que coloca-se a lição clássica de León Duguit[8].

A natureza absoluta passou a ser relativizada. Foram atribuídas novas relevância e condições para sua fruição. A Constituição Brasileira de 1988 coloca, em seu artigo 5º, inciso XXII, que a todos é garantido o direito de propriedade. Em seguida, no entanto, no inciso XXIII, ela dá contornos relativos à propriedade dizendo que ela atenderá à sua função social.

A concepção nasceu da ideia de que, enquanto parte de uma sociedade, o homem deve empregar esforços no sentido de dar sua contribuição ao bem estar da coletividade em detrimento dos interesses unicamente individuais. Neste contexto,  surge a teoria da função social, segundo a qual “todo indivíduo tem o dever social de desempenhar determinada atividade, de desenvolver da melhor forma possível sua individualidade física, moral e intelectual, para com isso cumprir sua função social da melhor maneira” [9].

Esta concepção enfatiza a importância da consciência de cada indivíduo enquanto ator no cenário da vida em sociedade. Somente a valorização da noção de trabalho em equipe, em prol do bem comum, respeitados os direitos individuais, tem o condão de garantir a paz e o bem estar social.

Passou a vigorar, portanto, o entendimento de que a propriedade é direito subjetivo, que deve cumprir uma função social. De todo modo, a propriedade passa a ser vista como instrumento de apoio à consecução dos fins sociais, cuja essência é o seu serviço à coletividade [10]. É dizer, mesmo constituindo-se em instituto voltado originariamente para a realização dos interesses individuais, a propriedade desempenha papel fundamental enquanto promotora dos interesses coletivos. Nas palavras de Cristiane Derani, a propriedade “inclusive enquanto fruição privada é justificada como meio de alcance da felicidade social, pois o bem-estar individual deve levar também à felicidade coletiva”[10].

A propriedade, portanto, apresenta como componente indissociável a sua função social, enquanto dever imposto a cada sujeito de direito, público ou particular. Neste contexto, o ordenamento constitucional brasileiro, segundo Francisco Carrera, “retira literalmente a faculdade de “não uso”, que o proprietário exercia quando investido no domínio de seu imóvel”[11].

O conceito de função social, como o de propriedade, sofreu evoluções. Em um primeiro momento, era apenas considerado o caráter econômico da propriedade, ou seja, a produtividade econômica da mesma. A Constituição de 1824 estabeleceu, apenas, que: “É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem público legalmente verificado exigir o uso e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção, e dará as regras para se determinar a indenização” (art. 179, inciso XXII). Já a Constituição republicana de 1891 prescreveu em seu art. 72, na redação dada pela Emenda de 3.9.1926, que: “O direito de propriedade mantém-se em toda a sua plenitude, salvo a desapropriação por necessidade, ou utilidade pública, mediante indenização prévia.”

Em 1934, aparecerá pela primeira vez referência à atividade do proprietário. Essa seria apenas um limite negativo à propriedade. Prescreveu-se no seu art. 113, § 17: “É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar”. A Constituição de 1937 trazia entendimento semelhante, o qual assegurava: “o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício” (art. 122, § 14).

Foi a Constituição de 1946 que primeiro trouxe o conceito de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. A submissão de uso da propriedade ao bem-estar social marcou o reconhecimento do princípio da função social da propriedade [12]. Assim rezava o art. 147: “O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”.

A partir de então, outros diplomas passaram a disciplinar mecanismos jurídicos que utilizassem do princípio da função social da propriedade, como a Lei nº 4.132/62, que regulamentou as hipóteses de desapropriação por interesse social como forma de promover a justa distribuição da propriedade.

O texto constitucional de 1988 positivou, por fim, a união indissociável entre propriedade e sua função social. Como exemplo:

"Art 186 da CF/88 – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - Aproveitamento racional e adequado;

II - Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."

Para que a propriedade rural se adeque à sua função social, deverá preencher todos os quatro requisitos.

Hoje em dia, o conceito tão criticado quando apresentado por Diguit, amadureceu e se expandiu para além da propriedade material. São sujeitos às função social, também, as propriedades imateriais (propriedade intelectual), as empresas, seus contratos, etc.